中國(guó)從2018年開(kāi)始全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。這是國(guó)際通行規(guī)則，是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的重要基礎(chǔ)，為各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，有利于充分培育和激發(fā)市場(chǎng)主體活力。但在實(shí)踐中，存在著諸多妨礙市場(chǎng)主體進(jìn)入的隱性壁壘，即一些不在負(fù)面清單禁入的行業(yè)、領(lǐng)域和業(yè)務(wù)，由于前置條件多、變相審批、“準(zhǔn)入難盈”等原因，市場(chǎng)主體仍無(wú)法進(jìn)入。各種隱性準(zhǔn)入壁壘的存在減弱了負(fù)面清單制度的實(shí)施效果，也影響了市場(chǎng)主體間的公平競(jìng)爭(zhēng)，必須著力予以破除。

一、企業(yè)反映的七類隱性準(zhǔn)入壁壘

目前，各地方各部門都在積極破除行政審批過(guò)程中存在的隱性準(zhǔn)入壁壘問(wèn)題，如清理規(guī)范審批標(biāo)準(zhǔn)不一致、辦理環(huán)節(jié)不透明、手續(xù)繁瑣不必要等現(xiàn)象，排除與行政審批相關(guān)的評(píng)估、評(píng)審、核查、登記等環(huán)節(jié)中存在的隱性門檻等。除了行政審批過(guò)程中存在的隱性準(zhǔn)入壁壘外，實(shí)踐中企業(yè)還反映了其他七類隱性準(zhǔn)入壁壘，同樣需要各地方各部門高度重視，加大力度持續(xù)破除。

一是準(zhǔn)入準(zhǔn)營(yíng)門檻過(guò)高，條件設(shè)置不合理不清晰。一些領(lǐng)域盡管允許通過(guò)行政許可進(jìn)入，但前置審批的門檻過(guò)高、條件不合理，使得企業(yè)想進(jìn)進(jìn)不了，特別是一些服務(wù)行業(yè)，除了應(yīng)有的技術(shù)條件外，往往還設(shè)置有履職能力不相關(guān)的要求，如勞務(wù)派遣許可、保安服務(wù)許可，均需要100萬(wàn)元、200萬(wàn)元不等的注冊(cè)資本金，消防服務(wù)機(jī)構(gòu)需要面積不少于100-200平方米的工作場(chǎng)所。還有一些領(lǐng)域準(zhǔn)入的前置要件多、條件不清晰、程序復(fù)雜，企業(yè)辦理難度大，如一些地區(qū)的企業(yè)反映，辦理或延續(xù)采礦證要涉及包括環(huán)保、林業(yè)、水利、文化、城建等在內(nèi)的6個(gè)前置要件、8個(gè)部門，每個(gè)部門都要跑，一圈下來(lái)需要2個(gè)多月時(shí)間，然后再?gòu)膮^(qū)縣到市里、省里，層層審批，每個(gè)層級(jí)都要跑8個(gè)部門，即便非常順利，也要大半年時(shí)間才能拿證。

二是一些行業(yè)存在變相審批的問(wèn)題。一些經(jīng)營(yíng)許可從審批制改為備案制，實(shí)際執(zhí)行時(shí)，依然要走完跟過(guò)去一樣的審批流程，企業(yè)表示名為備案，實(shí)為變相審批。以汽車維修經(jīng)營(yíng)為例，一些地方許可審批改為備案后，仍需有三個(gè)步驟：一是前期準(zhǔn)備，需要準(zhǔn)備工商執(zhí)照、場(chǎng)地租賃證明、環(huán)保證明、消防證明、設(shè)備清單、技術(shù)人員資質(zhì)、場(chǎng)地平面圖等資料；二是備案申請(qǐng)，在線上或線下申報(bào)材料，經(jīng)辦人員后臺(tái)或現(xiàn)場(chǎng)審核資料，符合備案條件的材料轉(zhuǎn)到主管部門；三是現(xiàn)場(chǎng)考核，主管部門接收到備案申請(qǐng)資料后，約定時(shí)間上門進(jìn)行實(shí)地考核，對(duì)照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢測(cè)，符合備案條件的，在規(guī)定工作日內(nèi)頒發(fā)《機(jī)動(dòng)車維修經(jīng)營(yíng)備案證明》，不符合備案條件的，要求整改后重走備案程序。企業(yè)反映，類似的審批改備案，材料和流程基本不變，換湯不換藥，部分環(huán)節(jié)甚至比以前更加麻煩了。

三是政府采購(gòu)和招投標(biāo)等領(lǐng)域前置門檻多。政府采購(gòu)和招投標(biāo)一直是企業(yè)反映隱性準(zhǔn)入壁壘較多的領(lǐng)域，經(jīng)過(guò)國(guó)家多輪治理，已有顯著改善，例如在制定招標(biāo)文件時(shí)一般不再設(shè)置技術(shù)要求以外的條件，但前置門檻等問(wèn)題依然存在。主要有兩類：一是部分行業(yè)會(huì)根據(jù)企業(yè)規(guī)模、資產(chǎn)、人數(shù)、經(jīng)歷等條件對(duì)業(yè)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行分類定級(jí)，被用于政府采購(gòu)和招投標(biāo)，導(dǎo)致起步階段的中小微企業(yè)普遍因資質(zhì)級(jí)別較低而難以參與招投標(biāo)。二是先“入庫(kù)”再招標(biāo)的方式在各級(jí)政府部門、村莊社區(qū)、國(guó)有企業(yè)等的招標(biāo)中較為普遍，各種資格庫(kù)、名錄庫(kù)、入圍庫(kù)等還沒(méi)有完全清理，使得準(zhǔn)入門檻前置，企業(yè)反映申請(qǐng)“入庫(kù)”壓力大，需要大量人力財(cái)力，大量中小企業(yè)沒(méi)有實(shí)力申請(qǐng)，無(wú)法獲得招投標(biāo)資格。

四是一些地方的公共服務(wù)領(lǐng)域未完全放開(kāi)，存在多種壟斷經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。主要有三種情況：一是行業(yè)資質(zhì)門檻高，如很多地方的公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)仍封閉運(yùn)作，一個(gè)重要原因是公路養(yǎng)護(hù)有資質(zhì)許可，且資質(zhì)條件較為嚴(yán)苛，如最低準(zhǔn)入門檻要求從事二級(jí)及以下等級(jí)公路小修保養(yǎng)作業(yè)5年以上、具有相應(yīng)工種的中高級(jí)工不少于10人、注冊(cè)資本金或者固定資產(chǎn)50萬(wàn)元以上，結(jié)果是只能由行業(yè)管理部門下屬的事業(yè)單位或企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)。二是變相設(shè)置門檻，一些地方的工程建設(shè)企業(yè)反映，部分區(qū)縣的土方外運(yùn)、沙石經(jīng)營(yíng)等都有專門企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，原因是一些管理部門變相設(shè)置條件，使得其他企業(yè)很難進(jìn)入。三是利用強(qiáng)勢(shì)地位壟斷經(jīng)營(yíng)，如一些地方的水電氣熱等公用設(shè)施企業(yè)都有下屬設(shè)計(jì)施工單位，名義上企業(yè)報(bào)裝時(shí)可在市場(chǎng)上自主選擇設(shè)計(jì)施工單位，但企業(yè)反映如果不選擇特定的設(shè)計(jì)施工單位，最后驗(yàn)收就過(guò)不了。

五是新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)滯后，地區(qū)間準(zhǔn)入差異大。當(dāng)前，新經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，各種新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)等快速發(fā)展，但行業(yè)準(zhǔn)入管理跟不上企業(yè)創(chuàng)新需求，準(zhǔn)入事項(xiàng)多、條件嚴(yán)、手續(xù)繁等問(wèn)題比較突出，如各地普遍存在“一業(yè)多證”的現(xiàn)象，企業(yè)反映，開(kāi)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院至少需要辦理9 個(gè)證，網(wǎng)約車至少需要4個(gè)證，制約了新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，地區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)不一，差異較大，如有從事區(qū)塊鏈業(yè)務(wù)的企業(yè)反映，在申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)，經(jīng)營(yíng)范圍里寫(xiě)明區(qū)塊鏈業(yè)務(wù)，有的地方給注冊(cè)，有的地方不給注冊(cè)，客觀上構(gòu)成了一些地方的隱性準(zhǔn)入壁壘。

六是一些壟斷行業(yè)開(kāi)放后存在“準(zhǔn)入難盈”的問(wèn)題。隨著壟斷行業(yè)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，越來(lái)越多領(lǐng)域或環(huán)節(jié)以資本開(kāi)放或增量開(kāi)放等方式，讓社會(huì)資本和民營(yíng)企業(yè)能夠參與進(jìn)來(lái)，但由于在經(jīng)營(yíng)中雙方地位不平等，使得社會(huì)資本或民營(yíng)企業(yè)盈利難、結(jié)算難。民營(yíng)企業(yè)參股壟斷企業(yè)或參與PPP項(xiàng)目后，得不到經(jīng)營(yíng)權(quán)、話語(yǔ)權(quán)，僅能作為財(cái)務(wù)投資者存在，且可能長(zhǎng)期得不到分紅回報(bào)。一些領(lǐng)域增量投資開(kāi)放后，由于上游企業(yè)處于自然壟斷地位，具有控制權(quán)，加上相關(guān)配套改革不到位，存在非國(guó)有主體運(yùn)營(yíng)難、盈利難的問(wèn)題，如在配電網(wǎng)增量領(lǐng)域，由于輸配電價(jià)格改革還不到位，增量配網(wǎng)投資的合理收益難以保障；再比如在鐵路增量領(lǐng)域，控制干線鐵路網(wǎng)的國(guó)家鐵路公司與民營(yíng)支線鐵路公司公平協(xié)作的制度尚未建立，支線鐵路投資回報(bào)有很大不確定性。這些問(wèn)題不解決，一些壟斷領(lǐng)域名義上是門開(kāi)了，但實(shí)際上企業(yè)依然進(jìn)不來(lái)。

七是一些地方和領(lǐng)域仍存在地方保護(hù)問(wèn)題。地方保護(hù)一直是妨礙市場(chǎng)主體準(zhǔn)入準(zhǔn)營(yíng)的隱性壁壘，過(guò)去比較突出的用工障礙、濫用工商質(zhì)檢等問(wèn)題已基本消除，但其他一些老問(wèn)題仍然存在，同時(shí)還出現(xiàn)了新的形式。主要有三類：一是司法障礙，如外地企業(yè)起訴本地企業(yè)時(shí)司法部門不積極，司法審判時(shí)有明顯偏袒本地企業(yè)的行為等。二是本地企業(yè)和本地產(chǎn)品優(yōu)先，如在藥品招標(biāo)、建筑工程招標(biāo)、政府采購(gòu)等領(lǐng)域，一些地方在實(shí)際執(zhí)行中仍會(huì)偏向于本地企業(yè)和產(chǎn)品。三是地方產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的地方保護(hù)問(wèn)題比較突出，如新能源汽車領(lǐng)域，一些地方要求外地車企在本地投資設(shè)廠、刺激消費(fèi)的購(gòu)車補(bǔ)貼只給本地車企、公共交通只采購(gòu)本地生產(chǎn)的汽車等，這些都是地方保護(hù)的新形式。

二、存在隱性準(zhǔn)入壁壘的深層次原因

隱性準(zhǔn)入壁壘之所以難以破除，既有制度上改革不配套、不到位的問(wèn)題，也有一些地方公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)沒(méi)建立、治理理念沒(méi)轉(zhuǎn)變的問(wèn)題。

一是圍繞市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理的制度體系還不健全。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理是市場(chǎng)準(zhǔn)入制度改革的核心，彰顯了政府治理理念和手段的轉(zhuǎn)變，但僅有清單還不夠，圍繞清單制度還涉及準(zhǔn)入機(jī)制、審批機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、社會(huì)信用體系和激勵(lì)懲戒機(jī)制、統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)機(jī)制等配套改革，甚至還包括壟斷領(lǐng)域的相關(guān)配套制度建設(shè)，特別是過(guò)去“嚴(yán)進(jìn)”理念下所形成的大量法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及各類行政審批文件等都需要修訂和調(diào)整。目前，這些工作還在推進(jìn)過(guò)程中，尚未完全到位，導(dǎo)致一些領(lǐng)域雖在負(fù)面清單之外，但市場(chǎng)主體還是進(jìn)不了或營(yíng)不了。

二是審批取消或下放后的配套制度和能力沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)。中共十八大以來(lái)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)分16批取消下放1094項(xiàng)行政許可事項(xiàng)。各地方積極按照中央部署，也取消下放了一大批行政許可事項(xiàng)，如甘肅省分23批取消下放了2200余項(xiàng)。大量行政許可事項(xiàng)取消下放后，配套改革任務(wù)繁重，相關(guān)制度和基層能力來(lái)不及跟進(jìn)，一些事項(xiàng)名義上取消了，但實(shí)際辦理中仍要走老路，具體包括：一些許可事項(xiàng)取消后所對(duì)應(yīng)的制度沒(méi)有重新構(gòu)建，還沿用原有的辦事方式和流程；不同業(yè)務(wù)之間相互銜接，一些事項(xiàng)取消了，但作為其他業(yè)務(wù)的要件，未及時(shí)調(diào)整；基層人員業(yè)務(wù)不熟練，接不住下放事項(xiàng)，如有企業(yè)反映，一些事項(xiàng)從省里下放到區(qū)縣后，區(qū)縣辦事人員還得向上層層溝通，辦理時(shí)間和難度反而增加了。

三是所有制歧視和地域歧視仍未根本消除。在一些政府采購(gòu)、公共服務(wù)、建筑招標(biāo)等領(lǐng)域，之所以存在準(zhǔn)縱向一體化、量身定做資質(zhì)要求、傾向于選擇國(guó)有企業(yè)等問(wèn)題，有壟斷鏈條未打破、利益輸送等原因，但更主要的還是一些地區(qū)的政府部門，存在所有制歧視觀念，認(rèn)為選擇“體制內(nèi)”合作伙伴，可以規(guī)避政治、經(jīng)濟(jì)等風(fēng)險(xiǎn)，將來(lái)即使出了問(wèn)題也可以免責(zé)，因而主觀上愿意給國(guó)有企業(yè)吃“偏飯”。同樣的，一些地方照顧本地企業(yè)、排除外地企業(yè)，根本原因還是存在地域歧視，沒(méi)有形成開(kāi)放有序、公平競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一大市場(chǎng)的發(fā)展理念。

四是部分基層工作人員的治理理念尚未充分轉(zhuǎn)變。實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理，意味著“法無(wú)禁止即可為”，清單以外無(wú)禁區(qū)，這就要求各級(jí)政府部門加快轉(zhuǎn)變治理理念，從事前管理轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管與服務(wù)，積極為市場(chǎng)主體順利進(jìn)入清單外的領(lǐng)域破除障礙。但企業(yè)反映，一些地方的基層工作人員思想還沒(méi)有充分轉(zhuǎn)變，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、手段不足，仍停留在“法無(wú)授權(quán)不可為”、“方便管理”的狀態(tài)，不能主動(dòng)為企業(yè)破解準(zhǔn)入障礙，有的反而變相設(shè)置條件阻礙企業(yè)進(jìn)入，特別是在一些新興經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，或沿用傳統(tǒng)辦法管理，或干脆不予審批，使得當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)不了一些“非禁即入”的新興領(lǐng)域。

三、政策建議

隱性準(zhǔn)入壁壘是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的頑疾。持續(xù)破除隱性準(zhǔn)入壁壘，必須建立相應(yīng)的工作機(jī)制，系統(tǒng)推進(jìn)理念、制度和手段的轉(zhuǎn)變，從根子上消除存在隱性壁壘的環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)清單之外無(wú)清單、清單之外無(wú)壁壘。

建立破除隱性準(zhǔn)入壁壘的工作機(jī)制。企業(yè)普遍反映，政府部門對(duì)破除隱性準(zhǔn)入壁壘問(wèn)題聚焦不足，相關(guān)規(guī)定較為原則，缺乏量化的工作目標(biāo)和細(xì)化的評(píng)估指標(biāo)，建議建立常態(tài)化的工作機(jī)制。具體包括：一是明確牽頭單位和責(zé)任部門，制定年度工作計(jì)劃，細(xì)化推進(jìn)目標(biāo)和改革重點(diǎn)，將其作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要事項(xiàng)，納入督查或績(jī)效考核范疇；二是擴(kuò)大隱性準(zhǔn)入壁壘的排查范圍，分類分項(xiàng)設(shè)立臺(tái)賬，特別是要注重行政審批流程以外的各類隱性準(zhǔn)入壁壘；三是建立市場(chǎng)主體投訴反饋機(jī)制，對(duì)市場(chǎng)主體反映的隱性準(zhǔn)入壁壘問(wèn)題，要深入剖析其根源，從制度上予以破除。

持續(xù)完善市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度體系。一是進(jìn)一步壓減市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，確需保留的，也要梳理精簡(jiǎn)準(zhǔn)入條件、優(yōu)化行政審批流程。二是去除負(fù)面清單以外的變相審批，重點(diǎn)是由行政許可或?qū)徟臑閭浒傅氖马?xiàng)，要在制度和流程重塑上下功夫，讓備案名副其實(shí)。三是加快推進(jìn)配套改革，特別是及時(shí)修訂或調(diào)整與市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單不一致的法律法規(guī)、部門規(guī)章及行政審批文件。

加快準(zhǔn)入機(jī)制改革，創(chuàng)新準(zhǔn)入審批辦法。實(shí)踐證明，“證照分離”改革是破除“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”的有效方法，應(yīng)繼續(xù)深化拓展。在此基礎(chǔ)上，還需進(jìn)一步探索和推廣“一業(yè)一證”、“一企一證”、“一件事一次辦”的典型做法，從機(jī)制和手段上破解辦證多、辦證難的問(wèn)題。大力推進(jìn)承諾制改革，把更多事前審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑俺兄Z、事中事后監(jiān)管事項(xiàng)。加強(qiáng)各地方各部門事中事后監(jiān)管的能力建設(shè)，充分運(yùn)用智慧監(jiān)管、信用監(jiān)管等手段，為“寬進(jìn)”、“承諾”等新機(jī)制夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)。

著力營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。以破除所有制歧視和地域歧視為重點(diǎn)，強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查剛性約束，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查納入營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)考核體系。加快電力、鐵路等壟斷領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)放開(kāi)后的配套改革，讓市場(chǎng)主體能夠有合理的盈利預(yù)期。嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家關(guān)于規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中企業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)資格審查工作的要求，清理先入庫(kù)后招標(biāo)等歧視性做法，逐步建立以業(yè)績(jī)、信用、履約能力為核心的投標(biāo)人資格審查制度。

加強(qiáng)基層政府和人員的能力建設(shè)。區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的“最后一公里”，直接面對(duì)各類市場(chǎng)主體，其能力和理念直接體現(xiàn)了地區(qū)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)劣。要加大對(duì)基層政府和辦事人員的培訓(xùn)力度，交流典型經(jīng)驗(yàn)和做法，促進(jìn)其加快轉(zhuǎn)變治理理念，提高主動(dòng)為市場(chǎng)主體破除隱性準(zhǔn)入壁壘的服務(wù)意識(shí)，尤其是增強(qiáng)對(duì)新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)能力。

作者袁東明系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所所長(zhǎng)，本文系“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境研究”課題，課題負(fù)責(zé)人：馬駿、袁東明